EU och stridsgrupperna, förmågan att använda en förmåga

I Sveriges bästa radioprogram ekots lördagsintervju, med Sveriges bästa journalist Tomas Ramberg, intervjuades idag Sveriges tidigare ÖB Håkan Syrén. Håkan är numera ordförande i EUs militära stab (EUMC) vilket är den högsta militära befattningen inom EU. Rollen innebär att vara rådgivare åt EU:s höge representant för utrikesfrågor och att representera EUMC i kommittén för utrikes och säkerhetspolitik (PSC).

Under intervjun glider frågorna mellan svensk nationell politik och EU-politik, vilket är naturligt i en intervju mellan två svenskar. Håkan får kämpa väl för att hålla EU-hatten på. Men det blir flera gånger svårt eftersom han är relativt ny på sin post och när intervjun kommer in på frågor om den nordiska stridsgruppen (NBG08) går det inte att undvika Håkans tidigare uppdrag som ÖB. Tomas Ramberg håller sig länge kvar vid frågan om nyttan av de europeiska stridsgrupperna då ingen hittills blivit insatt. Särskild ur ett svenskt perspektiv då kostnaden för att upprätta NBG08 blev relativt stor och nyligen kritiserades av riksrevisionen. Nästa svenska stridsgrupp går i beredskap vid årsskiftet.  

Ämnet är ytterst intressant. Varför används inte stridsgrupperna? Så vitt jag vet finns det tre förklarliga skäl till detta. Under intervjun, som svar på frågan varför det saknas politisk vilja att skicka iväg förbanden svarar Håkan att det kan bero på betalningsmekanismerna. Enligt det nuvarande systemet står värdstaten för kostnaden för att upprätta förbandet, som för Sverige räkning kan bli ganska stor. För länder med större försvar, som redan har styrkor av den här storleken blir bördan dock mindre. När insatsen sedan ska skickas tillkommer ytterligare kostnader (för logistik som lagts ut på entreprenad och annat som jag inte känner till, hör gärna av dig om du vet närmare), och eftersom en EU-stridsgrupp är ett militärt instrument för EU att kommendera delas kostnaden mellan EU-staterna. Systemet skapar alltså ett ekonomiskt incitament som motverkar en insats. 

Den andra anledningen är vad styrkan kan uträtta vilket intervjun bara behandlar som hastigast. Kapaciteten måste mätas i flera dimensioner utöver sedvanliga bedömningar om intensiteten på konflikten och storlek på operationsområdet osv. Den första dimensionen är geografisk, där det finns en teoretiskt begränsning för insats på 600mil från Bryssel. Utöver det har styrkan stor kapacitet att verka i olika typer miljöer. Enligt uppgift skulle inte heller 600mils-gränsen ses som huggen i sten. Nästa dimension är hur snabbt styrkan kan sättas in vilket är NBGs starka sida. Den har utvecklats just för att kunna sättas in mycket snabbt och på så sätt skapa utrymme för en fortsatt politiskt beslutsprocess och en vanlig, långsammare styrkegenereringsprocess. Styrkan är nämligen, för att använda ett säkerhetspolitiskt modeord, ett "krishanteringsinstrument". Extremt hett just nu och något alla stora beslutsfattare önskar sig men ingen riktigt vågar använda. Konceptet relaterar också till den tredje dimensionen vilket är styrkans stora begränsning, nämligen uthålligheten. Stridsgruppen är bara anpassad för att skapa just detta andrum för politikerna att besluta om en mera långtgående insats. På pappret skall styrkan kunna befinna sig i området under totalt fyra månader för att sedan ersättas med FN-styrka eller motsvarande. Olika ad-hoc lösningar är inte heller uteslutna. Till exempel att styrkan skulle kvarstanna och ingå i en fortsatt större insats, eller att logistiskt understöd skulle kunna förlänga vistelsen. Men det finns alltså inga färdiga ramar för detta.

Den tredje anledningen är enkel och påvisas i en artikel i Newsweek genom krisen i östra DRC i slutet på 2008. Plötsligt uppstod en kanske inte helt oväntad men snabbt eskalerande hotfull situation där många ansåg att MONUC behövde förstärkas militärt. EU var en aktör som kunde bistå med en sådan förmåga. Plötsligt hade man hittat ett problem som matchade styrkans förmåga men Britterna som då stod för en av två EU-stridsgrupper tvekade då man redan var engagerade i Afghanistan och Irak vilket är det tredje problemet. Stora delar av EU:s militära kapacitet har helt enkelt varit bundet i två svåra konflikter där möjligheten att dra sig ur varit begränsad. Kombinerat med en rädsla för att "fastna" i ytterligare en konflikt genom att engagera en EU-stridsgrupp leder till denna ovilja att utnyttja förmågan.

Har du föresten orkat läsa hela inlägget hittills gratulerar jag dig. Du är uppenbarligen lika nördigt intresserad av detta som jag. Grattis!

Dessa tre svårigheter med tillhörande erfarenheter leder sammantaget till att man bör se över konceptet. Dömda av vår mänsklighet att bedöma framtiden av historien har händelserna på Balkan format stora delar av den fredsbevarande doktrinen. Kriser uppstår fort och förbanden måste snabbt kunna sättas in och när vi väl skaffat den förmågan ställer verkligheten plötsligt andra krav. Jag tänker på den nuvarande debatten om Afghanistan där trycket är större än någonsin på att deklarera ett slutdatum för konflikten (vilket givetvis är absurt egentligen, se skyttedoktorandens blogg). Jag kan inte dra någon annan slutsats än att det leder till att man från politiskt håll blir betydligt mera försiktig med vilken krutdurk man stoppar fingrarna i. Vad som står i specifikationerna för styrkan kan mycket väl vara rätt, men förlora signifikans när styrkan väl är på plats och ingen rimlig ersättare inte har identifierats. Hur förklarar man för lokalbefolkningen eller för allmänheten, för att inte tala om mediedrevet att det är dags att åka hem nu för att vattnet är slut trots att konflikten fortfarande pågår? 

Kostnaden är ytterst en fråga om politisk vilja vilket inte enkelt åtgärdas genom att förändra konceptet. Kanske är det dock möjligt att ändra formerna för finansiering och lägga upp det på ett sådant sätt att man minimerar incitamenten för att inte utnyttja styrkan när den väl står i beredskap. Kostnaden relaterar också till problemet att flera europeiska länder just nu är engagerade i andra konflikter. Detta är inte internt EU-problem utan två konflikter som behöver hanteras först och främst. 

Svårigheten att utforma instrument som passar för många olika typer av situationer ska inte underskattas. Ibland undrar jag om inte ad-hoc lösningar är det som historiskt fungerat allra bäst. Dra er till minnes den svenska insatsen i Bosnien där svenska förband på relativt kort tid sammansattes och utgjorde en ansenlig styrka större än de i Afghanistan och Bosnien utan att några färdiga mekanismer för detta fanns på plats. Kanske räckte det med vilja? Kanske var det många planeter som stod i rätt position vilket gjorde att allt klaffade.

Hur som börjar tiden nog bli mogen för att revidera konceptet. För att tillföra ett FN-perspektiv kan tilläggas att omvärldens står med avundsjuka ögon och undrar när EU:s välslipade stridsgrupp skall komma till användning. I utvecklingsländerna finner man det konstigt att en så påkostad enhet ska sitta hemma och putsa kängorna när FN kämpar för att hålla näsan över vattnet i flera av sina 15 pågående fredsbevarande insatser.